Verwaltungsakt als Allgemeinverfügung

BVerwG NJW 2016, 2353 (m. Anm. Kümper NJW 2016, 2356) = BayVBl. 2016, 784 = NZV 2016, 539 = JuS 2017, 91 = JA 2016, 957 [ruhender Verkehr – einfache Umschau – Rundumblick – anlassbezogene Nachschau]
BVerwGE 138, 21 = NJW 2011, 246 = JZ 2011, 152 = JuS 2011, 953 = Ehlers, JK 4/11, VwGO § 58 I/2 = JA 2011, 477 = NZV 2011, 156 = Klausur 212 + Klausur 135

[Verkehrszeichen – Bekanntgabe – Anfechtungsfrist]

Kümper JuS 2017, 731 u. 833
Rebler JuS 2017, 1178

Leitsätze: 1. Verkehrszeichen stellen Verwaltungsakte in der Form einer Allgemeinverfügung iSd Art. 35 Satz 2 BayVwVfG dar. Ihre Bekanntgabe erfolgt nach den bundesrechtlichen (Spezial-)Vorschriften der Straßenverkehrsordnung durch Aufstellen des Verkehrszeichens (vgl. insbesondere §§ 39 I, 45 IV StVO). Dies ist eine besondere Form der öffentlichen Bekanntgabe. Sind Verkehrszeichen so aufgestellt oder angebracht, dass sie ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt schon „mit einem raschen und beiläufigen Blick“ erfassen kann, äußern sie nach dem sog. Sichtbarkeitsgrundsatz ihre Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob er das Verkehrszeichen tatsächlich wahrnimmt oder nicht.   – 2. Die Frist für die Anfechtung eines Verkehrsverbots, das durch Verkehrszeichen bekannt gegeben wird, beginnt für einen Verkehrsteilnehmer zu laufen, wenn er zum ersten Mal auf das Verkehrszeichen trifft. Die Frist wird für ihn nicht erneut ausgelöst, wenn er sich dem Verkehrszeichen später ein weiteres Mal gegenübersieht. … – 3. Für die Sichtbarkeit von Verkehrszeichen, die den ruhenden Verkehr betreffen, gelten weniger strenge Anforderungen als an solche, die den fließenden Verkehr regeln.

Problemzonen und Weichenstellungen:
In einer ganzen Reihe von Entscheidungen wurde seitens der Rechtsprechung nach und nach die Klärung der Frage herbeigeführt, ob die öffentliche Bekanntgabe eines Verkehrszeichens mit dessen Aufstellung bereits gegenüber jedem nur potentiell betroffenen oder eben nur gegenüber dem konkret betroffenen Verkehrsteilnehmer erfolgt (dazu kurz und präzise Schoch JURA 2011, 23, 26 f. u. JURA 2012, 26, 32), indem schließlich und letztlich das BVerwG als Revisionsgericht ausführt, dass mit der Formulierung der Wirksamkeit des Verkehrszeichens „gegenüber allen Verkehrsteilnehmern“ nicht gesagt sei, „dass auch die Anfechtungsfrist gegenüber jedermann bereits mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens in Gang gesetzt wird. Diese Frist wird vielmehr erst dann ausgelöst, wenn sich der betreffende Verkehrsteilnehmer erstmals der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht. Jedes andere Verständnis geriete in Konflikt mit der Rechtsweggarantie des Art. 19 IV GG, die es verbietet, den Rechtsschutz in unzumutbarer, durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Liefe die Anfechtungsfrist für jedermann schon mit dem Aufstellen des Verkehrsschilds, könnte ein Verkehrsteilnehmer, der erstmals mehr als ein Jahr später mit dem Verkehrszeichen konfrontiert wird, keinen Rechtsschutz erlangen; denn bis zu diesem Zeitpunkt war er an der Einlegung eines Rechtsbehelfs mangels individueller Betroffenheit (§ 42 II VwGO) gehindert, danach würde ihm der Ablauf der einjährigen Anfechtungsfrist [vgl. § 58 II VwGO!] entgegengehalten. Dieses Rechtsschutzdefizit wird auch durch die Möglichkeit, ein Wiederaufgreifen des Verfahrens zu beantragen, nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise ausgeglichen, dies schon wegen der besonderen Voraussetzungen, die § 51 VwVfG an einen solchen Rechtsbehelf stellt.“

Art. 19 IV GG zwingt nach Auffassung des BVerwG indessen nicht auch zu der Annahme, dass die Rechtsbehelfsfrist immer neu zu laufen beginnt, wenn sich der Verkehrsteilnehmer demselben Verkehrszeichen wieder gegenübersieht:

„… beginnt die gem. § 58 II VwGO einjährige Rechtsbehelfsfrist allerdings nicht erneut zu laufen, wenn sich derselbe Verkehrsteilnehmer demselben Verkehrszeichen ein weiteres Mal gegenübersieht. Das Verkehrsge- oder -verbot, das dem Verkehrsteilnehmer bei seinem ersten Herannahen bekannt gemacht wurde, gilt ihm gegenüber fort, solange dessen Anordnung und Bekanntgabe aufrechterhalten bleiben. Kommt der Verkehrsteilnehmer erneut an diese Stelle, hat das Verkehrszeichen für ihn nur eine erinnernde Funktion. Daraus, dass Verkehrszeichen gleichsam an die Stelle von Polizeivollzugsbeamten treten (so etwa BVerwG, NJW 1978, 656), kann der Kl. nichts anderes herleiten. Trotz der Funktionsgleichheit und wechselseitigen Vertauschbarkeit einer Verkehrsregelung durch Verkehrszeichen einerseits und durch Polizeibeamte andererseits unterscheiden sie sich dadurch, dass Verkehrszeichen die örtliche Verkehrssituation regelmäßig dauerhaft regeln (so auch bereits BVerwGE 59, 221, 225] = NJW 1980, 1640)“.

Die im ersten Leitsatz genannten Maßstäbe der öffentlichen Bekanntgabe eines Verkehrszeichens gelten in erster Linie für den fließenden Verkehr. Es fragt sich, ob sie gleichermaßen auch für den ruhenden Verkehr Geltung beanspruchen können. Insoweit differenziert das BVerwG: 

„Eine … Differenzierung ist … darin angelegt, dass … das Bundesverwaltungsgericht … das Erfordernis der Erfassbarkeit von Verkehrszeichen ‚mit einem raschen und beiläufigen Blick‘ in einen Zusammenhang mit der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt stellt. Es liegt auf der Hand und ist allgemein anerkannt, dass das Maß und die Ausprägung der von den Verkehrsteilnehmern zu fordernden Sorgfalt von der konkreten Verkehrssituation abhängen. Verkehrszeichen, die den fließenden Verkehr betreffen, müssen insbesondere bei höherer Geschwindigkeit innerhalb kürzester Zeit wahrgenommen und erfasst, also in ihrem Regelungsgehalt verstanden werden können, um ihr Regelungsziel zu erreichen. Anders liegt es bei Verkehrszeichen, die den ruhenden Verkehr regeln. Hier hat der Verkehrsteilnehmer die Möglichkeit, sich auch noch bei Abstellen und Verlassen seines Fahrzeugs ohne eine Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer Klarheit über das Vorhandensein und/oder den Inhalt eines Halt- oder Parkverbots zu verschaffen. Die Anfahrt zum Abstellort des Fahrzeugs und das nachfolgende Aussteigen des Fahrers stellen sich als einheitlicher Lebensvorgang dar. Eine einfache Umschau nach dem Abstellen des Fahrzeugs, ob ein Halt- oder Parkverbot besteht, gehört deshalb zu der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt des Fahrers. …“

Mit dieser Sichtweise, zwischen ruhendem und fließendem Verkehr zu unterscheiden, schließt sich das BVerwG der zuvor bereits von den Instanzgerichten sowie vom Schrifttum vertretenen Sichtweise an (Hebeler JA 2016, 957, 959 mwN; Kümper NJW 2016, 2356).
Eine über die Umschaupflicht hinausgehende Nachschaupflicht in dem Sinne, dass den Verkehrsteilnehmer die Pflicht treffe, ohne besonderen Anlass in beide Richtungen eine gewisse Strecke abzuschreiten, um sich über das Nichtvorhandensein von Halt- und Parkverboten zu vergewissern, verneint das Gericht hingegen grundsätzlich:

„Damit überspannt[e man] … die den Verkehrsteilnehmer treffenden Sorgfaltspflichten. Verkehrszeichen für den ruhenden Verkehr äußern ihre Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob er das Verkehrszeichen tatsächlich wahrnimmt oder nicht, wenn sie so aufgestellt oder angebracht sind, dass ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt und ungestörten Sichtverhältnissen während der Fahrt oder durch einfache Umschau beim Aussteigen ohne Weiteres erkennen kann, dass ein Ge- oder Verbot durch ein Verkehrszeichen verlautbart wurde. Zu einer Nachschau ist der Verkehrsteilnehmer nur verpflichtet, wenn hierfür nach den konkreten Umständen des Einzelfalls ein besonderer Anlass besteht. … Anlass für eine über den einfachen Rundumblick nach dem Abstellen des Fahrzeugs hinausgehende Nachschau, etwa durch Abschreiten des Nahbereichs, kann beispielsweise bestehen, wenn ein Halt- oder Parkverbotszeichen durch dort abgestellte besonders hohe Fahrzeuge verdeckt sein könnte oder wenn die Sichtverhältnisse wegen Dunkelheit oder der Witterungsverhältnisse so beeinträchtigt sind, dass der Verkehrsteilnehmer damit rechnen muss, Verkehrszeichen schon deshalb nicht zu erkennen …“

Unter Anwendung dieser Grundsätze hatte der parkende Fahrer nach Auffassung des BVerwG in concreto nur die Pflicht, sich nach Verlassen seines Fahrzeugs nach für den ruhenden Verkehr geltenden Verkehrszeichen umzuschauen. Insbesondere war nach Ansicht des Gerichts auch durch die typische hohe Belegung der Stellplätze auf beiden Straßenseiten kein besonderer Anlass gegeben, weshalb dieser Fahrer hätte misstrauisch sein und sich durch Nachschau (Abschreiten) über die verkehrsrechtliche Situation hätte informieren müssen. Er konnte vielmehr weder bei der Anfahrt noch bei einer Umschau nach Verlassen des Kraftfahrzeugs vom Standort des Stellplatzes aus ein Haltverbotsschild sichten. 

Ergebnis: Demnach wurde das Haltverbot nach Ansicht des BVerwG mangels Sichtbarkeit nicht wirksam bekanntgegeben und hat es gegenüber dem parkenden Fahrer in concreto keine Rechtswirkung entfaltet.

Beachte: Die Instanzgerichtsbarkeit hat sich der neuen Rspr. des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG NJW 2011, 246 = JZ 2011, 152 = JuS 2011, 953 = Ehlers, JK 4/11, VwGO § 58 I/2 = JA 2011, 477 = NZV 2011, 156 [Verkehrszeichen – Bekanntgabe – Anfechtungsfrist]) angeschlossen. Dies gilt auch für den VGH Mannheim (VGH Mannheim VBlBW 2011, 275 [Verkehrszeichen – Anfechtungsfrist] = NZV 2011, 460 = Schoch, JK 12/11, VwGO § 70/7), der zunächst erkannt hatte (zusammenfassend Schoch JURA 2012, 26, 31 f. u. JK 12/11, VwGO § 70/7), die Frist für die Anfechtung eines Verkehrszeichens beginne für alle Verkehrsteilnehmer unabhängig von ihrer konkreten Betroffenheit mit dessen ordnungsgemäßer Aufstellung als einer besonderen Form der öffentlichen Bekanntgabe (VGH Mannheim JZ 2009, 738 (m. krit. Anm. Bitter/Goos) = BeckRS 2009 32247). Der VGH Mannheim bemerkt hierzu schweren Herzens (nach Rückverweisung der Sache an ihn), er schließe sich dieser Auffassung „im Interesse einer einheitlichen Rechtsprechung nunmehr an“. 

Zu beachten ist in diesem Zusammenhang nur noch, dass die Anfechtungsfrist ein Jahr beträgt, denn bei Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung – wie dies bei straßenverkehrsbehördlichen Anordnungen durch Verkehrszeichen praktisch so gut wie immer der Fall ist – gilt gemäß § 58 II VwGO Jahresfrist (BVerwG NJW 2011, 246 = JZ 2011, 152 = JuS 2011, 953 = Ehlers, JK 4/11, VwGO § 58 I/2 = JA 2011, 477 = NZV 2011, 156 [Verkehrszeichen – Bekanntgabe – Anfechtungsfrist]; Schoch JURA 2012, 26, 31). Auch darf bei Verkehrsschildern nicht in Vergessenheit geraten, dass gemäß § 80 II 1 Nr. 2 VwGO analog die aufschiebende Wirkung des Anfechtungsrechtsbehelfs (§ 42 I VwGO) entfällt (OVG MV LKV 2006, 225, 227: „Funktionsgleichheit“; OVG Hamburg 2005, 2247 = Schoch, JK 1/06, Pol.- u. OrdR Ersatzvornahme/4 [Mobilfunknummer II]; Schoch JURA 2012, 26, 32).