Parteienprivileg, Neutralitätsgebot und Sachlichkeitsgebot

OVG Münster BeckRS 2017, 104985
VGH Kassel NVwZ 2017, 886 = Kingreen, JK 9/17, GG Art. 3 I, 21 II, HGO § 36 a
BVerfG NJW 2017, 611 = Eifert, JK 5/17, GG Art. 21 II = JA 2017, 398

[Zuwendungen an Ratsfraktionen – Ausschluss einer NPD-Fraktion]

Leitsätze (leicht verändert):   1. Fraktionen der Gemeindevertretung haben für den Fall, dass Zuwendungen von der Gemeinde gewährt werden, einen derivativen Leistungsanspruch auf eine dem allgemeinen Gleichheitssatz genügende Teilhabe.   2. Art. 3 I GG verbietet nicht, die Höhe der Zuwendungen an Fraktionen und Gruppen in Abhängigkeit von deren Mitgliederzahl zu staffeln. Eine solche Staffelung nach der Zahl der in einer Fraktion zusammengeschlossenen Ratsmitglieder ist sachgerecht, weil sie sich an der typischerweise vorzufindenden Bedarfslage der Fraktionen und an deren kommunalverfassungsrechtlicher Funktion orientiert.   3. Der Ausschluss von Fraktionen aus Vertretern erkennbar verfassungsfeindlicher Parteien/Vereinigungen von Zuwendungen, die die Gemeinde Fraktionen zur Geschäftsführung grundsätzlich gewährt, verletzt – derzeit noch – den allgemeinen Gleichheitssatz.

SachverhaltEs geht um sachgerechte Zuteilungskriterien für Fraktionszuwendungen, die im Freistaat Bayern mangels Spezialvorschriften auf die allgemeine Regelung des Art. 56 II GO zurückgeführt werden.

Problemzonen und Weichenstellungen:
Differenzierungen in der Höhe für derartige Zuwendungen an die einzelnen Fraktionen müssen auf einen vernünftigen, sich aus der Natur der Sache ergebenden oder sonstwie einleuchtenden Grund zurückführen lassen:

„Fraktionszuschüsse sind zweckgebundene Zuwendungen. Sie dienen dazu, die sächlichen und personellen Aufwendungen der Fraktionen für ihre Geschäftsführung ganz oder teilweise zu decken und sind hierauf begrenzt. Damit ist der sachliche Grund für Differenzierungen bei der Bemessung dieser Zuschüsse vorgegeben. Auch wenn die Gemeinde keine kostendeckenden Zuschüsse vorsieht, müssen die gewährten Mittel unter den Fraktionen nach einem Maßstab verteilt werden, der sich willkürfrei an deren tatsächlichem oder erwartbarem Bedarf für ihre Geschäftsführung orientiert. Nichts anderes gilt, wenn man den allgemeinen Gleichheitssatz in der besonderen Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit versteht. Fraktionszuschüsse wahren die Chancengleichheit, wenn sie sich in dem beschriebenen Sinn nach ihrem gesetzlichen Zweck bemessen und hierauf beschränken.“

Dieser Maßstab der Proportionalität der Mittelzuweisung nach der Zahl der Ratsmitglieder ist durchaus ein sachgerechtes Verteilungskriterium, wenn der Sockelbedarf, der bei allen Fraktionsgrößen gleichermaßen anfällt, berücksichtigt wird:

„Der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz verbietet nicht, die Höhe der Zuwendungen an Fraktionen … in Abhängigkeit von deren Mitgliederzahl zu staffeln. Eine solche Differenzierung nach der Anzahl der … zusammengeschlossenen Ratsmitglieder ist sachgerecht, weil sie sich an der typischerweise vorzufindenden Bedarfslage … orientiert. … Sowohl der Sach- als auch der Personalaufwand … hängt … zu einem erheblichen Teil von der Zahl der Ratsmitglieder ab, deren Meinungsbildung und Entscheidung … zu bündeln ist. Nicht nur die Kosten für Papier, Porto, Telefon und Ähnliches (Sachaufwand), sondern auch der Zeitbedarf einer angestellten Geschäftsführungskraft bei der Vor- und Nachbereitung von Sitzungen durch Erstellung und Übermitteln schriftlicher Beratungsvorlagen, Einladungen usw. steigt und sinkt – vorbehaltlich eines größenunabhängigen fixen Bedarfs – in Abhängigkeit von der Anzahl der Personen, deren Arbeit zu koordinieren ist …“

Der Ausschluss von Fraktionszuwendungen wegen einer (angeblichen) Verfassungsfeindlichkeit stellt – jedenfalls derzeit noch – ein unzulässiges Differenzierungskriterium dar:

„Die Ungleichbehandlung knüpft zielgerichtet an eine erkennbare Verfassungsfeindlichkeit von Parteien bzw. Vereinigungen … an und setzt sich damit in Widerspruch zu Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG, wonach u. a. niemand wegen seiner politischen Anschauungen benachteiligt werden darf. Das Differenzierungsverbot des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GGwird nach geltender Verfassungslage und einfachgesetzlichem Recht auch nicht durch die verfassungsrechtliche Grundentscheidung für eine wehrhafte Demokratie wegen einer erkennbaren Verfassungsfeindlichkeit einer politischen Anschauung ohne weiteres aufgehoben. Eine verfassungsrechtlich zulässige Durchbrechung des Diskriminierungsverbots wegen politischer Anschauungen nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG zu Lasten einer Partei bzw. Vereinigung ist erst dann gegeben, wenn die erkennbare Verfassungsfeindlichkeit zu einem Parteienverbot nach Art. 21 Abs. 2 GG bzw. einem Vereinigungsverbot nach Art. 9 Abs. 2 GG geführt hat…“

Unabhängig davon … fehlt es auch an einem angemessenen Verhältnis zwischen Differenzierungsziel und –kriterium. Ein Ausschluss von Fraktionen von finanziellen Zuwendungen zur Fraktionsgeschäftsführung, der an die Zugehörigkeit von Stadtverordneten zu erkennbar verfassungsfeindlichen Parteien/Vereinigungen anknüpft, begründet Nachteile für die vom Ausschluss betroffenen Fraktionen und die in ihr zusammengeschlossenen Stadtverordneten, die außer Verhältnis zum verfolgten Ziel stehen, „erkennbar verfassungsfeindliche“ Parteien/Vereinigungen nicht durch finanzielle Zuwendungen der Stadt als Teil des von ihnen bekämpften Staates zu unterstützen.

Die Ausschlussregelung ist bereits nicht geeignet, das Ziel der Antragsgegnerin zu fördern, „erkennbar verfassungsfeindliche Parteien/Vereinigungen“ nunmehr von einer finanziellen Zuwendung der Stadt abzuschneiden, die ihnen bislang zukam. … Auch wenn die Fraktionen Bindeglieder zwischen den Parteien/Vereinigungen im gesellschaftlichen Bereich und der Stadtverordnetenversammlung im staatlichen Bereich sind, so sind sie doch rechtlich Gliederungen der Vertretungskörperschaft. … Die in Rede stehenden Fraktionszuschüsse sind demgemäß zweckgebundene Zuwendungen. Sie dienen ausschließlich dazu, den sich aus der Fraktionstätigkeit ergebenden Finanzierungsbedarf für die Fraktionsgeschäftsführung, d. h. für die Bündelung und Koordinierung der Arbeit in der Stadtverordnetenversammlung und in Ausschüssen, ganz oder teilweise zu decken. Für eine Finanzierung oder sonstige Unterstützung der „hinter“ den Fraktionen stehenden Parteien oder Wählervereinigungen im gesellschaftlichen Bereich haben sie auch vor der Satzungsänderung gerade nicht zur Verfügung gestanden.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die von der Antragsgegnerin getroffene Ausschlussregelung im Hinblick auf ihre Auswirkungen notwendig auch als unangemessen dar …“

Beachte: Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Januar 2017 (vgl. oben) hat im Hinblick auf die Verfassungsfeindlichkeit einer Partei an diesem Befund nichts geändert. Das Bundesverfassungsgericht hat vielmehr klargestellt, dass Art. 21 II 1 GG bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen ausschließlich die Feststellung der Verfassungswidrigkeitals Rechtsfolge vorsieht:

„Unterhalb der Ebene des Parteiverbots liegende Sanktionen – etwa die Kürzung oder Streichung staatlicher Finanzmittel – sind nach der geltenden Verfassungslage ausgeschlossen. Daher ist … – solange der verfassungsändernde Gesetzgeber keine abweichenden Regelungen trifft – für die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Rahmen des Art. 21 Abs. 2 GG kein Raum …“.