Mittelbare Drittwirkung des allgemeinen Gleichheitssatzes

BVerfG NJW 2018, 1667 = NVwZ 2018, 813 m. Anm. Heldt (S. 818)= JA 2018, 553 = Kingreen, JK 10/18, GG Art. 3 I

Leitsätze:   1. Art. 3 I GG lässt sich auch nach den Grundsätzen der mittelbaren Drittwirkung kein objektives Verfassungsprinzip entnehmen, wonach die Rechtsbeziehungen zwischen Privaten von diesen prinzipiell gleichheitsgerecht zu gestalten wären. Grundsätzlich gehört es zur Freiheit jeder Person, nach eigenen Präferenzen darüber zu bestimmen, mit wem sie unter welchen Bedingungen Verträge abschließen will.   2. Grundrechte entfalten in rechtlichen Beziehungen zwischen Privaten mittelbare Drittwirkung. Danach verpflichten die Grundrechte die Privaten grundsätzlich nicht unmittelbar untereinander selbst. Sie entfalten jedoch auch auf die privatrechtlichen Rechtsbeziehungen Ausstrahlungswirkung und sind von den Fachgerichten, insbesondere über zivilrechtliche Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe, bei der Auslegung des Fachrechts zur Geltung zu bringen.   3. Stadionverbote dürfen nicht willkürlich festgesetzt werden, sondern müssen auf einem sachlichen Grund beruhen. Verfassungsrechtlich ist nicht zu beanstanden, wenn die Gerichte einen sachlichen Grund zur Verhängung eines Stadionverbots schon in der begründeten Besorgnis sehen, dass von einer Person die Gefahr künftiger Störungen ausgeht.   4. Ein Stadionverbot kann auch ohne Nachweis einer Straftat auf eine auf Tatsachen gründende Besorgnis gestützt werden, dass die Betroffenen künftig Störungen verursachen werden. Die Betroffenen sind grundsätzlich vorher anzuhören und ihnen ist auf Verlangen vorprozessual eine Begründung mitzuteilen.

Sachverhalt:
Die Verfassungsbeschwerde betrifft ein gegen den Bf. durch den beklagten Fußballverein „MSV Duisburg“ verhängtes bundesweites Stadionverbot.

Am 25.3.2006 fand in der damaligen „MSV-Arena“ ein Spiel der Ersten Bundesliga zwischen dem MSV Duisburg und dem FC Bayern München statt, das der damals sechzehnjährige Bf. als Mitglied und Fan von Bayern München besuchte. Nach dem Ende des Spiels ging der Bf. in einer Gruppe von etwa 80 Fans des FC Bayern München, die zu einer gewaltbereiten „Ultra“-Fangruppe gehörten, in Richtung S-Bahnhof. Zwischen dieser Gruppe und Anhängern des MSV Duisburg kam es zu verbalen und körperlichen Auseinandersetzungen, als die Fans des FC Bayern München hinter der „Duisburger Kurve“ vorbeigingen. Dabei wurde mindestens eine Person verletzt und ein Auto beschädigt. Der genaue Ablauf der Geschehnisse konnte in der Folgezeit nicht aufgeklärt werdenJedenfalls aber befand sich der Bf. in der Gruppe der Fans des FC Bayern München, aus der heraus es zu den Auseinandersetzungen kam. Im Rahmen des Polizeieinsatzes wurden etwa 50 Personen, unter ihnen auch der Bf., zur Feststellung der Personalien in polizeilichen Gewahrsam genommen. Gegen den Bf. wurde ein Ermittlungsverfahren wegen Landfriedensbruchs nach § 125 StGB eingeleitet. Hierüber informierte das Polizeipräsidium Duisburg mit Schreiben vom 11.4.2006 den MSV Duisburg und regte an, gegen den Bf. ein bundesweites Stadionverbot auszusprechen.

Mit Schreiben vom 18.4.2006 sprach der Bekl. daraufhin gegenüber dem Bf. ein bundesweites Stadionverbot für die Dauer vom 18.4.2006 bis zum 30.6.2008 aus. Er handelte insoweit im Namen des Deutschen Fußball-Bundes, des Ligaverbandes sowie sämtlicher Vereine der Fußball-Bundesliga, die sich für die Festsetzung solcher Verbote wechselseitig bevollmächtigt haben. Der Bekl. stützte sich dabei auf sein Hausrecht und die von ihr im Lizenzierungsverfahren anerkannten „Richtlinien zur einheitlichen Behandlung von Stadionverboten“ des Deutschen Fußball-Bundes (Stadionverbots-Richtlinien – SVRL) in der damals gültigen Fassung. Nach dem heutigen Stand der SVRL soll dem Betroffenen vor der Festsetzung des Stadionverbots Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden.

Durch Verfügung der StA Duisburg vom 27.10.2006 wurde das Ermittlungsverfahren gegen den Bf.  gemäß § 153 I StPO wegen Geringfügigkeit eingestellt. Im Anschluss hieran forderte der Bekl. die Ermittlungsakte des Bf. bei der StA Duisburg an, um eine etwaige Aufhebung des Stadionverbots zu prüfen. Er entschied ohne Anhörung des Bf., das festgesetzte Stadionverbot aufrechtzuerhalten. Der FC Bayern München schloss den Bf. in der Folgezeit aus dem Verein aus und kündigte sein Jahreskartenabonnement.

Der Bf. begehrte vom Bekl. zunächst die Aufhebung des bundesweiten Stadionverbots, hilfsweise eine örtliche Begrenzung des Verbots auf die MSV-Arena. Nach Erledigung durch Zeitablauf stellte der Bf. seinen Klageantrag auf einen Feststellungsantrag um. Er begehrte nunmehr mit seinem Hauptantrag die Feststellung, dass das ausgesprochene Stadionverbot rechtswidrig war und mit Hilfsanträgen die Feststellungen, dass das ausgesprochene Stadionverbot insoweit rechtswidrig war, als es nicht auf die örtliche Arena des MSV Duisburg beschränkt war. Das Amtsgericht wies die Klage ab; seine Berufung vor dem Landgericht hatte ebenso keinen Erfolg wie die Revision des Bf. vor dem BGH.

Hat seine anschließende Verfassungsbeschwerde Aussicht auf Erfolg?

 

Problemzonen und Weichenstellungen:
Durchblick: Das Grundgesetz versteht die Grundrechte in ihrer menschenrechtlichen Tradition vor allem als Abwehrrechte gegen den Staat (sog. status negativus). Daher kennt das Grundgesetz grundsätzlich keine (unmittelbare) Wirkung von Grundrechten zwischen Privaten. Unmittelbare Drittwirkung von Grundrechten sieht die Verfassung ausdrücklich nur in Art. 9 III 2 GG vor. Im Übrigen kann allenfalls eine sog. mittelbare Drittwirkung bestehen. Sie lässt die Grundrechte vor allem vermittelt durch zivilrechtliche Generalklauseln mit Begriffen wie „sittenwidrig“ und „Treu und Glauben“ etwa in §§ 138, 242, 826 oder sonstigen Vorschriften (UWG, §§ 307, 1004 II BGB) auf privatrechtliche Rechtsbeziehungen einwirken, aber auch durch alle anderen „auslegungsfähigen und -bedürftigen Tatbestandsmerkmale der zivilrechtlichen Vorschriften“ (BVerfG NJW 2016, 2247 [Tz. 82] = Kingreen, JK 11/16, GG Art. 5 III, 14 I; Kulick NJW 2016, 2236, 2238 f.; Michl JURA 2017, 1062, 1065 u. 1067 u. 1073).

Um einen Fall, in dem die mittelbare Drittwirkung der Grundrechte näher untersucht werden musste, handelt es sich hier. Der Bf. hatte demgemäß auf eine seiner Ansicht nach „gestörte Vertragsparität“ verwiesen, die „Folge unterschiedlicher Machtverhältnisse der Beteiligten“ sei.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig:

Der Bf. ist beschwerdebefugt. Er macht geltend, dass die Fachgerichte mit der Bestätigung des auf das Hausrecht gestützten Stadionverbots die Ausstrahlungswirkung der Grundrechte in das Zivilrecht nicht hinreichend beachtet hätten. Eine Verletzung seiner Grundrechte sieht er darin, dass die Fachgerichte der beklagten Stadionbetreiberin für die Verhängung des Stadionverbots keine hinreichenden Anhörungs- und Begründungspflichten abverlangt und der Stadionbetreiberin das Recht zuerkannt hätten, ein Stadionverbot nach Einstellung eines gegen den Bf. angestrengten Ermittlungsverfahrens nach § 153 I StPO auf einen bloßen Verdacht zu stützen. Mit seinem Vortrag ist die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung iSd § 23 I 1 BVerfGG hinreichend dargelegt.

Der Bf. stützt sein Begehren nach seinem Antrag im Schwerpunkt auf das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 I iVmArt. 1 I GG, aus dem sich der von ihm begehrte Schutz vor einem auf einen bloßen Verdacht gegründeten Ausschluss von Fußballspielen seiner Ansicht nach ergibt. Dies hindert das BVerfG nicht, weitere Grundrechte in die Prüfung einzubeziehen, soweit sich die vom Bf. geltend gemachte Rechtsverletzung in Blick auf dieselbe Beschwer auch … im Blick auf andere Grundrechte ergeben kann. Innerhalb des durch die geltend gemachte Beschwer bestimmten Streitgegenstandes prüft das BVerfG alle insoweit in Betracht zu ziehende Grundrechte.

Die Verfassungsbeschwerde ist fristgerecht eingelegt und der Rechtsweg erschöpft. Der Verfassungsbeschwerde fehlt es auch nicht an einem Rechtsschutzbedürfnis. Zwar hat sich das Stadionverbot, gegen das sich der Bf. ursprünglich gewendet hat, inzwischen durch Zeitablauf erledigt. Trotz Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels kann das Rechtsschutzbedürfnis jedoch in Form eines Feststellungsinteresses fortbestehen, wenn Wiederholungsgefahr besteht, eine fortwirkende Beeinträchtigung zu beseitigen ist, tiefgreifende und folgenschwere Grundrechtseingriffe in Rede stehen und sich die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher nach dem regelmäßigen Geschäftsgang eine Entscheidung des BVerfG kaum erlangt werden kann oder von einem Rehabilitierungsinteresse auszugehen ist …
Danach ist hier, wie auch das LGund der BGHfür das Zivilverfahren angenommen haben, ein Feststellungsinteresse gegeben. Dem Bf. war es mehr als zwei Jahre lang verwehrt, in Deutschland die Spiele der Fußballnationalmannschaft, der Fußballbundes- und -regionalligen als Zuschauer zu besuchen. Zugleich hat er seine Dauerkarte sowie seither seine Mitgliedschaft bei dem Verein FC Bayern München verloren. Er wurde in die Liste über die bundesweit geltenden Stadionverbote eingetragen, die vom Deutschen Fußballbund verwaltet und regelmäßig den Fußballvereinen zur Weiterleitung an die örtlich zuständige Polizei, die Zentrale Informationsstelle Sporteinsätze und die Bundespolizeidirektion übermittelt wird. Diese Umstände sind auch nach Ablauf des Stadionverbots geeignet, sein Ansehen zu beeinträchtigen. Hinzu kommt, dass ein Zivilprozess durch drei Instanzen typischerweise länger dauert als das hier festgesetzte Verbot, so dass eine verfassungsrechtliche Klärung praktisch unmöglich wäre, wollte man in diesen Fällen das allgemeine Rechtsschutzinteresse verneinen.“

Die Verfassungsbeschwerde ist jedoch nicht begründet. Die angegriffenen Entscheidungen tragen der Ausstrahlungswirkung der Grundrechte in das Zivilrecht hinreichend Rechnung. Für die nähere verfassungsrechtliche Beurteilung verweist das BVerfG auf die Grundsätze der mittelbaren Drittwirkung der Grundrechte:

„Die angegriffenen Entscheidungen betreffen einen Rechtsstreit zwischen sich als Private gegenüberstehenden Parteien über die Reichweite der zivilrechtlichen Befugnisse aus Eigentum und Besitz gegenüber Dritten. Nach ständiger Rechtsprechung können die Grundrechte in solchen Streitigkeiten im Wege der mittelbaren Drittwirkung Wirksamkeit entfalten … Danach verpflichten die Grundrechte die Privaten grundsätzlich nicht unmittelbar untereinander selbst. Sie entfalten jedoch auch auf die privatrechtlichen Rechtsbeziehungen Ausstrahlungswirkung und sind von den Fachgerichten, insbesondere über zivilrechtliche Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe, bei der Auslegung des Fachrechts zur Geltung zu bringen. Die Grundrechte entfalten hierbei ihre Wirkung als verfassungsrechtliche Wertentscheidungen und strahlen als ‚Richtlinien‘ in das Zivilrecht ein …; die Rechtsprechung hat insoweit auch von den Grundrechten als einer ‚objektiven Wertordnung‘ gesprochen …. Sie zielen hier nicht auf eine möglichst konsequente Minimierung von freiheitsbeschränkenden Eingriffen, sondern sind als Grundsatzentscheidungen im Ausgleich gleichberechtigter Freiheit zu entfalten. Die Freiheit der einen ist dabei mit der Freiheit der anderen in Einklang zu bringen. Dabei kollidierende Grundrechtspositionen sind hierfür in ihrer Wechselwirkung zu erfassen und nach dem Grundsatz der praktischen Konkordanz so in Ausgleich zu bringen, dass sie für alle Beteiligten möglichst weitgehend wirksam werden …“

Mit Recht betont das BVerfG aber auch, dass Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts grundsätzlich den Fachgerichten obliegen. Das BVerfG versteht sich bekanntlich nicht als „Superrevisionsinstanz“ und beschränkt seine Prüfung grundsätzlich auf „spezifisches Verfassungsrecht“.

Durchblick: Das BVerfG prüft bei einer sog. Urteilsverfassungsbeschwerde, die sich also gegen die Entscheidungen von Fachgerichten wendet, nur, ob die Auslegung der Zivilgerichte Fehler erkennen lässt, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung der betroffenen Grundrechte beruhen und auch in ihrer materiellen Bedeutung für den konkreten Rechtsfall von einigem Gewicht sind. Das ist insbesondere der Fall, wenn darunter die Abwägung der beiderseitigen Rechtspositionen im Rahmen einer privatrechtlichen Regelung leidet.

Hier ging es um die Anwendung der für das Hausrecht maßgeblichen Bestimmungen in §§ 862, 1004 BGB sowie §§ 826, 242 BGB. Aus verfassungsrechtlicher Sicht sind dabei nach Einschätzung des BVerfG vor allem die Eigentumsgarantie des Art. 14 I GG und der Schutz vor willkürlicher Ungleichbehandlung nach Art. 3 I GG zu beachten.

Beachte: Dabei steht dem Bf. nicht die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 I GG zur Seite. Sie statuiert, wie das BVerfG betont, gegenüber dem Staat ein Abwehrrecht gegen ungerechtfertigte und insbesondere unverhältnismäßige Verbote. Im Privatrechtsverhältnis könne der nicht näher umschriebenen Freiheit zu selbstbestimmtem Handeln keine für die mittelbare Drittwirkung der Grundrechte maßgebliche Wertentscheidung entnommen werden, die zu einer Einschränkung der Eigentümerbefugnisse der Veranstalter von Fußballspielen führe. Ein Sonderfall, in dem das anders sein könne, etwa in typisierbaren Fallgestaltungen, die sich besonders belastend auswirkten und eine strukturelle Unterlegenheit des einen Vertragsteils erkennen ließen, liege hier nicht vor. Kern der Verfassungsbeschwerde sei die Ungleichbehandlung des Bf. gegenüber all denjenigen, die das Stadion besuchen dürfen. Ein besonderes Gewicht ergebe sich aus Art. 2 I GG nicht für dieses Anliegen in der gebotenen Abwägung der gegenüberstehenden Rechtspositionen. Es stünden sich hier das Eigentumsrecht der Stadionbetreiberin aus Art. 14 I GG einerseits und das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 I GG andererseits gegenüber.

Allerdings enthalte Art. 3 I GG kein objektives Verfassungsprinzip, wonach die Rechtsbeziehungen zwischen Privaten von diesen prinzipiell gleichheitsgerecht zu gestalten wären. Entsprechende Anforderungen ergäben sich auch nicht aus den Grundsätzen der mittelbaren Drittwirkung. Grundsätzlich gehöre es zur Freiheit jeder Person, nach eigenen Präferenzen darüber zu bestimmen, mit wem sie wann unter welchen Bedingungen welche Verträge abschließen und wie sie hierbei auch von ihrem Eigentum Gebrauch machen wolle. Ein allgemeiner Grundsatz, wonach private Vertragsbeziehungen jeweils den Rechtfertigungsanforderungen des Gleichbehandlungsgebots unterlägen, folge ausArt. 3 I GGauch im Wege der mittelbaren Drittwirkung nicht:

„Gleichheitsrechtliche Anforderungen für das Verhältnis zwischen Privaten können sich ausArt. 3 I GG jedoch für spezifische Konstellationen ergeben. Eine solche Konstellation liegt dem hier in Frage stehenden bundesweit gültigen Stadionverbot zugrunde. Maßgeblich für die mittelbare Drittwirkung des Gleichbehandlungsgebots ist dessen Charakter als einseitiger, auf das Hausrecht gestützter Ausschluss von Veranstaltungen, die aufgrund eigener Entscheidung der Veranstalter einem großen Publikum ohne Ansehen der Person geöffnet werden und der für die Betroffenen in erheblichem Umfang über die Teilnahme am gesellschaftlichen Leben entscheidet. Indem ein Privater eine solche Veranstaltung ins Werk setzt, erwächst ihm von Verfassungs wegen auch eine besondere rechtliche Verantwortung. Er darf seine hier aus dem Hausrecht – so wie in anderen Fällen möglicherweise aus einem Monopol oder aus struktureller Überlegenheit – resultierende Entscheidungsmacht nicht dazu nutzen, bestimmte Personen ohne sachlichen Grund von einem solchen Ereignis auszuschließen. Die verfassungsrechtliche Anerkennung des Eigentums als absolutes Recht und die daraus folgende einseitige Bestimmungsmacht des Hausrechtsinhabers ist hier, anknüpfend an die Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 II GG), mit der auch von den Gerichten zu beachtenden Ausstrahlungswirkung des Gleichbehandlungsgebots in Ausgleich zu bringen.“

Zur Vertiefung: Dies wird bestätigt durch Art. 15 I lit. a des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19.12.1966. Danach erkennen die Vertragsstaaten das Recht eines jeden an, am kulturellen Leben teilzunehmen.

Die Auflösung des Spannungsverhältnisses zwischen Eigentümerbefugnissen und Gleichbehandlungsgebot bei hiesiger Beurteilung des auf das privatrechtliche Hausrecht gestützten Stadionverbots ist in erster Linie Sache der Fachgerichte. Ihnen komme dabei ein weiter Spielraum zu. Auslegungsfehler, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Auffassung von der Bedeutung eines Grundrechts beruhten, sind hier nicht erkennbar. Die Zivilgerichte haben im Hinblick auf das Gebot der Gleichbehandlung sicherzustellen,

„dass Stadionverbote nicht willkürlich festgesetzt werden, sondern auf einem sachlichen Grund beruhen müssen. Insbesondere obliegt es ihnen, den gebotenen Ausgleich mit den Eigentümerbefugnissen in Blick auf die tatsächlichen Umstände, unter denen Stadionverbote ergehen, die mit ihnen erstrebte Wirkung sowie die Verantwortung der Betroffenen näher zu konkretisieren. Verfassungsrechtlich ist nicht zu beanstanden, wenn die Gerichte einen sachlichen Grund zur Verhängung eines Stadionverbots schon in der begründeten Besorgnis sehen, dass von einer Person die Gefahr künftiger Störungen ausgeht. Angesichts des berechtigten Interesses der Stadionbetreiber an einem störungsfreien Verlauf der Fußballspiele und ihrer Verantwortung für die Sicherheit von Sportlern und Publikum bedarf es hierfür nicht der Erweislichkeit vorheriger Straftaten oder rechtswidrigen Handelns. Es reicht, dass sich die Besorgnis künftiger Störungen durch die Betroffenen auf konkrete und nachweisliche Tatsachen von hinreichendem Gewicht stützen lässt. Dem entspricht, dass Sanktionen in Anknüpfung an begründete Verdachtslagen auch anderweitig im Zivilrecht anerkannt sind.“

In verfahrensrechtlicherHinsicht sei allerdings zu beachten, dass der Betroffene schon zur Aufklärung des Sachverhalts anzuhören sei. Das schließe nicht aus, dass in begründeten Fällen die Entscheidung zunächst ohne Anhörung ergehe, diese aber später nachgeholt werde.

Für das konkret in Streit stehende, inzwischen erledigte Stadionverbot hatte der Bf. im Rahmen des zivilrechtlichen Verfahrens wenigstens nachträglich die Möglichkeit, sich mit den Gründen für das Stadionverbot auseinanderzusetzen und sich hierzu Gehör zu verschaffen. – Inzwischen sehen die geänderten Stadionrichtlinien nähere Vorgaben für eine Anhörung Betroffener sowie eine Begründung vor (§§ 6 I, 7 II SVRL).
Die angegriffenen Entscheidungen seien auch insoweit nicht zu beanstanden, als sie in der Einleitung eines staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahrens, das den Anfangsverdacht einer Straftat voraussetze, einen sachlichen Grund für die ursprüngliche Festsetzung des Hausverbotes gesehen haben. Wegen des berechtigten Interesses der Stadionbetreiber, zur Gewährleistung der Sicherheit möglichst rasch Maßnahmen zu ergreifen, müsse ihnen nicht zugemutet werden, zunächst das Ergebnis der Ermittlungen abzuwarten.